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Relazione introduttiva ai quesiti referendari

Invertire la rotta
Per un governo pubblico dell’acqua


Gaetano Azzariti (Ordinario di Diritto Costituzionale Università di Roma La Sapienza)
Gianni Ferrara (Emerito di Diritto Costituzionale Università di Roma La Sapienza)
Alberto Lucarelli (Ordinario di Diritto Pubblico Università di Napoli Federico II)
Ugo Mattei (Ordinario di Diritto Civile Università di Torino)
Luca Nivarra (Ordinario di Diritto Civile Università di Palermo)
Stefano Rodotà (Emerito di Diritto Civile Università di Roma "La Sapienza")

1. Motivi di carattere generale alla base della scelta del ricorso all’istituto referendario ex art. 75 Cost.

Il 19 novembre 2009, alla Camera dei deputati si approvava, con ricorso alla fiducia, il decreto Ronchi, che all’art. 15 avviava un processo di privatizzazione dei servizi pubblici locali, di dismissione della proprietà pubblica e delle relative infrastrutture, ovvero un percorso di smantellamento del ruolo del soggetto pubblico che non sembra avere eguali in Europa [1]. A rendere ancor più grave, nel merito e nel metodo, l’approvazione del decreto Ronchi, vi è il fatto che esso sia stato approvato ignorando il consenso popolare che soltanto due anni fa si era raccolto intorno alla legge d’iniziativa popolare per l’acqua pubblica (raccolte oltre 400.000 firme), elaborata e promossa dal Forum Italiano dei Movimenti per l’Acqua ed oggi in discussione in Parlamento. Nel frattempo cinque regioni hanno impugnato il decreto Ronchi di fronte alla Corte costituzionale, lamentando la violazione di proprie competenze costituzionali esclusive.
Il decreto Ronchi, convertito in l. n. 166 del 2009, colloca tutti i servizi pubblici essenziali locali (non solo l’acqua) sul mercato, sottoponendoli alle regole della concorrenza e del profitto, espropriando il soggetto pubblico e quindi i cittadini dei propri beni faticosamente realizzati negli anni sulla base della fiscalità generale.
Un testo che non sembra considerare come negli ultimi anni la gestione privatistica dell’acqua abbia determinato significativi aumenti delle bollette e una riduzione drastica degli investimenti per la modernizzazione degli acquedotti, della rete fognaria, degli impianti di depurazione [2]. Ciò nonostante, la nuova legislazione, imponendo la svendita forzata del patrimonio pubblico e l’ingresso sostanzialmente obbligatorio dei privati nella gestione dei servizi pubblici, renderà obbligatoria, anche per l’acqua, la privatizzazione, alimentando sacche di malaffare e fenomeni malavitosi. All’acqua verrà attribuito il valore di merce e sarà posta sul mercato come un qualsiasi bene a rilevanza economica [3].
La malavita già da tempo ha compreso il grande business dei sevizi pubblici locali, si pensi alla gestione dei rifiuti, e la grande possibilità di gestirli in regime di monopolio. La criminalità organizzata dispone di liquidità che, come è noto, ambisce ad essere “ripulita” attraverso attività d’impresa.
Per chi conquisterà fette di mercato, l’affare è garantito. Infatti, trattandosi di monopoli naturali, l’esito della legge sarà quello di passare da monopoli-oligopoli pubblici a monopoli-oligopoli privati, assoggettando il servizio non più alle clausole di certezza dei servizi delineati dall’Unione Europea, ma alla copertura dei costi ed al raggiungimento del massimo dei profitti nel minor tempo possibile.
Insomma il decreto Ronchi, al di là della retorica efficientista che lo accompagna, rappresenta un danno per l’ambiente, la salute e non da ultimo per l’occupazione.
Di tutto ciò non sembrano rendersi conto le posizioni espresse da Roberto Passino, attuale presidente del Co.N.Vi.R.I. (Commissione Nazionale di Vigilanza sulle Risorse Idriche) secondo le quali (Il Sole 24 ore di giovedì 19 novembre) poca conta se il gestore sia una S.p.A. controllata dal pubblico o dal privato, conta che tutte le leggi confermino da anni l’acqua come bene pubblico, che gli impianti idrici siano tutti di proprietà pubblica, che l’organismo di controllo sia pubblico e che la formazione delle tariffe sia in mano pubbliche. Ma non sembrano neppure rendersene conto le ingenue affermazioni contenute nel forum aperto sulla voce.info, sito di natura economico-finanziaria, laddove si sostengono le ragioni del decreto Ronchi in nome del fatto che: a) non viene privatizzato il bene ma il servizio di fornitura idrica; b) tale processo è efficiente considerato che l’innalzamento del capitale privato nella gestione dei condotti idrici porterà ad investimenti tali da ridurre gli sprechi legati alla dispersione dell’acqua lungo la rete idrica in ragione della migliore posizione in cui si trova il privato per bilanciare costi e benefici nello sfruttamento del bene.
Le cose non stanno così. E’ noto che, soprattutto in beni come l’acqua a valore aggiunto assai basso, tra proprietà formale del bene e delle infrastrutture e gestione effettiva del servizio vi è una tale asimmetria d’informazioni, al punto da far parlare di proprietà formale e proprietà sostanziale, ovvero il proprietario reale è colui che gestisce il bene ed eroga il servizio.
E’ nota inoltre la debolezza dei controlli e la loro pressoché totale incapacità di incidere sulla governance della società. Ma soprattutto e’ noto che il governo e il controllo pubblico diventino pressoché nulli nel momento in cui ci si trova dinanzi a forme giuridiche di diritto privato, regolate dal diritto societario. In questo senso, è opportuno ricordare l’esperienza francese dove in piena gestione privata del servizio idrico a Parigi (Lyonnaise des eaux e Veolia Eau) la Chambre régionale des comptes et l’inspection générale de la ville de Paris denunziava nel 2000 e nel 2001 l’opacità dell’organizzazione e del funzionamento del servizio dell’acqua e la difficoltà di esercitare controlli sul gestore privato [4].
Occorrerebbe perciò evitare argomenti fallaci che ruotano intorno alle false dicotomie pubblico-privato, proprietà-gestione e affermare con chiarezza che un bene è pubblico se è gestito da un soggetto formalmente e sostanzialmente pubblico, nell’interesse esclusivo della collettività. Altrimenti risulterà difficile far comprendere ai cittadini che le false liberalizzazioni non sono che nuovi trasferimenti di risorse comuni dal pubblico al privato, che determinano una crescita dei prezzi delle commodities e dei beni e servizi annessi, così come un aumento dei prezzi finali dei servizi di pubblica utilità. Ciò pone in essere un governo iniquo dei servizi pubblici essenziali, che inibirà la sua fruizione proprio a quella parte dei cittadini che ne avrebbe più bisogno. Una legislazione che si pone in contrasto con la nostra Costituzione ed in particolare con i principi di eguaglianza, solidarietà e di coesione economico-sociale e territoriale.
Questa legge, attraverso la svendita di proprietà pubbliche, serve al governo “per far cassa” [5], o al più per compensare i comuni dei tagli di risorse delineati in finanziaria [6].
I grandi principi ispiratori della nostra Carta costituzionale, che avevano negli anni posto le basi e legittimato il governo pubblico e democratico dell’economia, secondo una logica ed una prospettiva di tutela effettiva dei diritti fondamentali, finiscono mortificati al fine di favorire qualche gruppo industriale. Purtroppo una maggioranza trasversale proclama principi liberisti ma introduce al contrario posizioni di rendita privata che saranno poi impossibili da sradicare.
Certo con una diversa maggioranza, più attenta all’interesse pubblico, si potrebbe ripartire da una riforma autentica fondata sulla legge di iniziativa popolare del Forum dei Movimenti per l’Acqua e sul testo della legge delega di riforma dei beni pubblici (Commissione Rodotà). Entrambe queste proposte organiche hanno come obiettivo il governo dei beni pubblici e dei beni comuni nell’interesse dei diritti fondamentali della persona, tramite gestioni di diritto pubblico e nel rispetto dei principi costituzionali.
Purtroppo con l’attuale maggioranza parlamentare queste riforme non sono verosimili e l’arma del referendum abrogarivo ex art. 75 Costituzione è la sola utilizzabile in chiave riformista.
Ovviamente, le possibilità di successo di una tale via sono legate a molte variabili, incluso l’atteggiamento della Corte Costituzionale e la capacità dei promotori di far comprendere ai cittadini l’importanza della posta in gioco al fine di ottenere il quorum necessario previsto dalla legge. Idealmente entrambe queste difficoltà sarebbero più agevolmente superabili con un quesito unico secco e chiaro. Tuttavia ciò non risulta tecnicamente fattibile perchè il regime dell’acqua risulta connesso con quello degli altri servizi di pubblica utilità e perchè il processo di privatizzazione e’ stato concluso, non avviato, dal decreto Ronchi.
In virtù di queste difficoltà tecniche e del mandato ricevuto di presentare ai cittadini un progetto referendario capace di ripubblicizzare l’acqua, gli estensori di questo documento hanno immaginato tre quesiti.
E’ nostro auspicio che tutte le forze politiche e sociali capiscano l’importanza di mantenere la campagna referendaria prossima unicamente legata al tema altamente simbolico dell’acqua.
[...]

Scarica e leggi tutta la relazione introduttiva ai quesiti referendari

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[1] A fine 2009 il processo di dismissione e svendita del patrimonio pubblico continuava, nascondendosi dietro lo schema di decreto-delegato relativo al federalismo demaniale.

[2] Le diverse esperienze privatistiche di gestione dell’acqua degli ultimi anni hanno dimostrato come esse siano incompatibili con la gestione del bene comune, poiché la finalità riconosciuta alle società commerciali è incompatibile con la gestione del bene comune. Infatti il conseguimento del profitto si basa sulla contrazione dei costi e sull’aumento dei ricavi, e inoltre sull’imputazione degli investimenti sulla tariffa. Questo comporta da un lato l’aumento delle tariffe, dall’altro tagli ai costi del lavoro, con relativa precarizzazione, e della gestione, con conseguente peggioramento della qualità dei servizi. A questo va aggiunta l’interruzione del servizio per gli utenti che non sono in grado di pagare e ai quali non è garantita neanche la quantità minima giornaliera per i bisogni primari.

[3] Ciò si pone in evidente contrasto con la direttiva 2000/60/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che dispone che l’acqua non è un prodotto commerciale al pari degli altri, bensì un patrimonio che va protetto, difeso e trattato come tale.

[4] A. Le Strat, Le choix de la gestion publique de l’eau à Paris, relazione presentata a Torino al Convegno: Acqua bene comune: il diritto al futuro, 15 febbraio 2010.

[5] In nome della riduzione del debito pubblico e del pareggio di bilancio lo Stato italiano ha proceduto all’alienazione di gran parte degli assets che direttamente gestiva; quello dell’acqua è l’esempio più vivo e lampante di come i processi di privatizzazione in Italia siano avvenuti oltre che in dispregio delle tutela che già l’ordinamento giuridico appresta a garanzia dei beni pubblici (come ad esempio avvenuto per la cartolarizzazione del patrimonio immobiliare dello Stato la cui sdemanializzazione è avvenuta per decreto) anche al di fuori di qualsiasi disegno organico tendente ad esaltare la loro naturale funzione sociale ed economica piuttosto che sfruttare il loro valore di scambio.

[6] In merito va segnalato il recente rapporto della Corte dei Conti, sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato. Collegio di controllo sulle entrate del 10 febbraio 2010, che ha evidenziato come le privatizzazioni di questi ultimi anni non abbiano portato né un recupero di efficienza, né una riduzione dei costi. Le utilities privatizzate: acqua, energia, tlc, autostrade devono i loro profitti soprattutto all’aumento delle tariffe, ben più alte in Italia che nel resto d’Europa.